Délais administratifs, autorisations et recours : quand les procédures bloquent l’investissement

Dans l’article précédent, j’ai examiné le coût de la conformité réglementaire pour les PME françaises en mobilisant les cadres de Williamson (1985) et de North (1990). Les données de l’OCDE et du Sénat convergent pour situer ce coût entre 3 et 4,5 % du PIB, avec un effet régressif marqué pour les petites structures. Mais le coût de la conformité, tel que je l’ai analysé, portait essentiellement sur les charges directes : constitution de dossiers, mise aux normes, recours à des prestations spécialisées. Il existe une autre catégorie de coûts, moins visible dans les comptes de l’entreprise mais tout aussi structurante dans la décision d’investissement : les coûts liés aux délais.

En quinze ans de direction d’entreprise, j’ai constaté que le temps administratif et le temps économique ne coïncident presque jamais. Un projet d’extension de capacité répond à une fenêtre de marché : la demande est là, les conditions de financement sont réunies, l’outil de production peut être adapté. Mais entre la décision du dirigeant et le début effectif des travaux, une séquence procédurale s’interpose : permis de construire, autorisations d’exploitation, consultations sectorielles, et parfois recours de tiers. Ces étapes ont un coût, qui n’apparaît pas dans le calcul de rentabilité standard du projet.

Cet article analyse les coûts indirects liés aux délais institutionnels, en s’appuyant sur le cadre de Djankov, La Porta, Lopez-de-Silanes et Shleifer (2002), sur l’analyse des coûts de transaction de Williamson (1985), et sur les données disponibles dans les enquêtes de la CPME. Je propose une taxonomie en trois catégories, qui sera mobilisée dans les articles suivants pour construire un modèle d’analyse des frictions institutionnelles cumulées.

La séquence procédurale : anatomie d’un délai d’investissement

Considérons le cas d’un dirigeant de PME industrielle qui décide d’étendre ses locaux pour accroître sa capacité de production. La décision est prise sur la base d’une analyse de marché favorable et d’un plan de financement bouclé. Le délai légal d’instruction d’un permis de construire est de deux mois pour une maison individuelle et de trois mois pour les autres constructions (article R.423-23 du code de l’urbanisme). Ce délai peut être majoré d’un à deux mois si le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, s’il nécessite la consultation de l’architecte des Bâtiments de France, ou s’il relève d’une réglementation spécifique (installations classées, établissement recevant du public).

Mais le délai légal n’est qu’un plancher. Plusieurs mécanismes viennent l’allonger dans la pratique. Si le dossier est jugé incomplet, le service instructeur dispose d’un mois pour notifier les pièces manquantes, ce qui suspend le délai d’instruction jusqu’à réception des compléments. Si le projet relève d’une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE), une procédure distincte s’ajoute, avec ses propres délais d’enquête publique et de consultation des services de l’État. Et une fois le permis obtenu, un délai de recours de deux mois s’ouvre, pendant lequel tout tiers intéressé peut contester l’autorisation devant le tribunal administratif.

La durée totale entre la décision d’investir et le démarrage effectif des travaux peut ainsi atteindre six à dix-huit mois pour une PME industrielle, selon la complexité du projet et la localisation du site. Ce délai n’est pas un dysfonctionnement ponctuel : c’est le résultat structurel d’une architecture procédurale où les étapes sont séquentielles et rarement parallélisables.

Djankov et le coût de la régulation : le temps comme variable négligée

Djankov, La Porta, Lopez-de-Silanes et Shleifer (2002), dans un article publié dans le Quarterly Journal of Economics, ont collecté des données sur le nombre de procédures, le temps officiel et le coût légal que doit supporter un entrepreneur avant de pouvoir exploiter légalement son entreprise, dans 85 pays. Leur résultat principal est que les pays imposant une régulation plus lourde à l’entrée présentent des niveaux de corruption plus élevés et une économie informelle plus étendue, sans que cette régulation produise une amélioration mesurable de la qualité des biens publics ou privés.

Ce travail est fondateur pour deux raisons. La première est méthodologique : en mesurant systématiquement le nombre de procédures et le temps nécessaire pour créer une entreprise, Djankov et ses co-auteurs ont rendu visible un coût que les analyses classiques de l’investissement ignoraient. La VAN d’un projet intègre les flux de trésorerie actualisés, mais pas les mois perdus entre la décision d’investir et le démarrage de l’exploitation. La seconde raison est théorique : leur travail établit empiriquement que la régulation de l’entrée n’est pas systématiquement liée à la protection de l’intérêt général. Leurs résultats sont davantage compatibles avec les théories du public choice, selon lesquelles la régulation bénéficie aux agents qui la produisent ou l’administrent.

L’article de Djankov et al. a donné naissance au projet Doing Business de la Banque mondiale, qui a ensuite élargi la mesure aux permis de construire, au raccordement électrique, à l’enregistrement de propriété et à l’exécution des contrats. Les données Doing Business 2020 classaient la France au 32^e rang mondial pour la facilité de faire des affaires, mais au 52^e rang pour l’obtention des permis de construire. Cet écart est révélateur : la France n’est pas un pays où il est globalement difficile d’entreprendre, mais c’est un pays où les procédures liées à l’investissement physique sont particulièrement longues et complexes.

« Les coûts officiels de l’entrée sont extrêmement élevés dans la plupart des pays. Les pays où la régulation est plus lourde présentent une corruption plus élevée et une économie informelle plus étendue, sans amélioration de la qualité des biens publics. » — Djankov, La Porta, Lopez-de-Silanes & Shleifer, 2002, Quarterly Journal of Economics

Le délai comme coût de transaction : retour à Williamson

Williamson (1985) définit les coûts de transaction comme l’ensemble des coûts liés à la négociation, au suivi et à l’exécution des contrats dans un environnement caractérisé par la rationalité limitée des agents et l’opportunisme potentiel des parties. Dans l’article précédent, j’ai appliqué ce cadre aux coûts directs de la conformité réglementaire : constitution de dossiers, consultations techniques, mises aux normes. Mais la grille de Williamson s’applique également, et peut-être de façon encore plus pertinente, aux coûts liés au temps.

Williamson distingue trois attributs qui déterminent l’ampleur des coûts de transaction : la spécificité des actifs engagés, la fréquence de la transaction et le degré d’incertitude qui l’entoure. Dans le cas d’un projet d’extension de capacité, les trois attributs jouent simultanément. L’investissement est hautement spécifique (un bâtiment industriel ne peut pas être facilement réaffecté). La transaction entre l’entreprise et l’administration est ponctuelle, ce qui signifie que le dirigeant ne bénéficie pas d’un apprentissage procédural répété. Et l’incertitude sur l’issue et la durée de la procédure est élevée, en particulier lorsque des consultations externes ou des recours de tiers sont possibles.

Le délai administratif n’est donc pas un simple temps d’attente neutre. C’est un coût de transaction au sens de Williamson, qui absorbe des ressources (temps du dirigeant, honoraires de conseil, immobilisation du capital) et génère une incertitude supplémentaire sur l’issue du projet.

Cette lecture permet de comprendre pourquoi les délais procéduraux affectent les PME de manière disproportionnée. Un grand groupe dispose de services juridiques internes, d’une expérience procédurale accumulée, et d’une capacité à supporter financièrement un décalage de plusieurs mois entre la décision et la mise en œuvre. Le dirigeant de PME, comme je l’ai décrit dans les articles précédents à propos de la rationalité limitée de Simon (1955), fait face à ces procédures avec des ressources cognitives et organisationnelles limitées. Chaque étape procédurale consomme une part du temps décisionnel disponible, au détriment de la gestion courante de l’entreprise.

Trois catégories de coûts : une taxonomie pour l’analyse

L’examen croisé des données Doing Business, des enquêtes CPME et de la littérature sur les coûts de transaction permet de distinguer trois catégories de coûts liés aux procédures administratives affectant l’investissement des PME.

La première catégorie est celle des coûts de conformité. Ce sont les dépenses directes nécessaires pour satisfaire aux exigences procédurales : honoraires d’architecte pour les plans réglementaires, études d’impact environnemental, diagnostics techniques, frais de constitution de dossier. Ces coûts sont prévisibles et quantifiables ex ante. Ils correspondent à ce que l’article précédent a analysé en détail. Leur particularité est qu’ils sont engagés avant toute décision de l’administration, et donc irrécupérables en cas de refus. Au sens de Dixit et Pindyck (1994), ce sont des coûts irréversibles (sunk costs), ce qui renforce la valeur de l’option d’attente.

La deuxième catégorie est celle des coûts de délai. Ce sont les coûts générés par le temps qui s’écoule entre le dépôt d’une demande et l’obtention effective de l’autorisation. Pendant cette période, le capital est immobilisé (le terrain est acquis, l’emprunt court, mais les travaux n’ont pas commencé), le dirigeant est mobilisé sur le suivi procédural au détriment de la gestion opérationnelle, et les conditions de marché peuvent se modifier. Ces coûts sont difficilement quantifiables ex ante, car ils dépendent de la durée réelle de l’instruction, qui est elle-même incertaine. North (1990) note que l’efficacité économique d’un cadre institutionnel se mesure moins à l’existence de règles qu’à la prévisibilité de leur application. Les coûts de délai sont précisément le lieu où cette prévisibilité fait défaut.

La troisième catégorie est celle des coûts d’opportunité. Ce sont les revenus auxquels l’entreprise renonce parce que le projet n’est pas encore opérationnel. Si une PME a identifié une demande et dispose de la capacité de la servir, chaque mois de délai procédural représente une perte de chiffre d’affaires potentiel. Dans certains cas, la fenêtre de marché se referme avant l’obtention de l’autorisation : un concurrent s’est positionné, la demande a évolué, les conditions de financement ont changé. Le coût d’opportunité est par définition invisible dans les comptes de l’entreprise, mais il est parfaitement réel dans la décision du dirigeant. C’est précisément ce type de coût que March et Shapira (1987) identifient comme structurant dans la formation des seuils d’acceptabilité : le dirigeant qui a déjà vécu un coût d’opportunité élevé sur un projet passé intègre cette expérience dans son évaluation des projets suivants.

Le recours de tiers : une source d’incertitude spécifique

Parmi les délais institutionnels, le recours de tiers occupe une place particulière. En droit français de l’urbanisme, toute personne justifiant d’un intérêt à agir peut contester un permis de construire dans un délai de deux mois à compter de l’affichage sur le terrain. Ce droit est légitime : il protège les intérêts des riverains et garantit le respect des règles d’urbanisme. Mais il introduit, du point de vue du porteur de projet, une incertitude irréductible sur la pérennité de l’autorisation obtenue.

En pratique, un dirigeant de PME prudent attendra l’expiration du délai de recours avant d’engager des dépenses significatives de construction. Si un recours est effectivement déposé, la procédure contentieuse devant le tribunal administratif peut durer de douze à vingt-quatre mois. Pendant toute cette période, le projet est suspendu de facto, le capital reste immobilisé, et le dirigeant ne dispose d’aucune visibilité sur l’issue. Cette situation correspond exactement à ce que Knight (1921) définit comme une incertitude non probabilisable : le dirigeant ne peut pas attribuer de probabilité fiable à l’issue du recours, ni estimer avec précision la durée de la procédure.

Le risque de recours de tiers est d’autant plus problématique qu’il n’est pas corrélé à la qualité intrinsèque du projet. Un recours peut être motivé par un désaccord légitime sur l’impact d’une construction, mais aussi par des stratégies dilatoires sans lien avec l’urbanisme. Les rapports de la CPME mentionnent régulièrement les recours abusifs comme un frein signalé par les dirigeants de PME, en particulier dans les secteurs de l’industrie et de la construction. Le recours de tiers constitue ainsi une forme spécifique de coût de transaction au sens de Williamson : il résulte de l’opportunisme potentiel d’un acteur extérieur à la transaction, dans un contexte où l’asymétrie d’information entre le porteur de projet et le requérant est élevée.

Ce que cette analyse apporte au cadre de la série

La taxonomie proposée dans cet article distingue trois mécanismes par lesquels les procédures administratives affectent la décision d’investissement du dirigeant de PME : un mécanisme de coût direct (conformité), un mécanisme de coût temporel (délai) et un mécanisme de coût non réalisé (opportunité). Ces trois catégories ne sont pas de même nature : les coûts de conformité sont largement prévisibles, les coûts de délai le sont partiellement, et les coûts d’opportunité ne le sont presque jamais.

Cette gradation dans la prévisibilité a une conséquence directe sur le comportement décisionnel. Les coûts prévisibles peuvent être intégrés dans un calcul de rentabilité : le dirigeant peut majorer son estimation de coût pour tenir compte des frais de dossier et des honoraires de conseil. En revanche, les coûts de délai et d’opportunité, parce qu’ils sont incertains, activent les mécanismes d’aversion à l’ambiguïté décrits par Ellsberg (1961), que j’ai analysés dans un article précédent. Ils contribuent à dégrader la rentabilité perçue du projet, même lorsque la rentabilité calculée sous hypothèses standard reste positive.

Le lien avec la théorie des options réelles de Dixit et Pindyck (1994) est également direct. Les coûts de conformité engagés avant l’obtention de l’autorisation sont irréversibles. L’incertitude sur la durée et l’issue de la procédure est élevée. Ces deux conditions réunies augmentent la valeur de l’option d’attente : un dirigeant qui anticipe un délai procédural long et incertain aura rationnellement tendance à reporter son investissement, voire à y renoncer si la fenêtre de marché est perçue comme limitée.

Cet article complète l’analyse amorcée dans l’article précédent sur les coûts directs de la conformité. Les deux contributions réunies dessinent un paysage où les frictions institutionnelles ne sont pas réductibles à une seule dimension. Elles opèrent à travers des canaux distincts, avec des degrés de prévisibilité différents, et affectent la décision d’investissement tant par le canal objectif (augmentation du coût réel du projet) que par le canal subjectif (dégradation de la rentabilité perçue par le dirigeant). Le prochain article de cette série examinera ce qui se produit lorsque ces frictions se combinent, en montrant que leur effet cumulé excède la somme de leurs effets individuels.